方世荣：论我国法治社会建设的整体布局及战略举措丨《法商研究》2017（2）

一、我国法治社会建设的整体战略布局

    习近平同志在２０１３年２月中共中央政治局第四次集体学习中提出了“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的重要思想。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“三中全会《决定》”）确立了三者“一体建设”的重大部署。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“四中全会《决定》”）进而对推进法治社会建设作出专门安排，提出的主要建设目标是：弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。构建“人民内心拥护和真诚信仰法律”、“靠法律保障人民的权益”、“人民维护法律的权威”这样一种社会状态。在我国，法治社会建设晚于法治政府建设，前者充分吸收了法治政府建设的有益经验，发展了法治政府建设的理论，也弥补了单一法治政府建设的不足，是当代中国依法进行社会建设的客观需求。

    自１９９７年党的十五大把依法治国确立为党领导人民治国理政的基本方略之后，１９９９年宪法修正案将“实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，２００４年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，率先启动了法治政府建设。１０年之后，法治社会起步建设，这是一个比法治政府建设更为复杂、涉及面更广的宏伟工程，在建设难度上绝不低于法治政府建设，在某些方面甚至难于法治政府建设。这主要是因为：政府机构和人员相对而言是一个自身封闭的系统，政府系统内部的行政违法问题与社会多样化违法问题比较起来也相对单一，且已有数百年来积累形成的成熟法治控权原则、规则作为规范。行政科层制的上下级关系和管理体制也有利于自上而下强力推进依法行政。而法治社会建设是在全社会展开，社会是一个具有开放性的大系统，有着广泛、多层、多样的社会主体，人群关系纷繁交织，利益诉求多元化，产生的矛盾复杂交错，不宜运用单一的上下级管理方式加以管控，因而需要有系统性的谋划，把握关键着力点，才能顺利展开。这就提出了法治社会建设战略布局的问题。

    战略作为军事用语，本意为对战争全局的筹划和指导。经过延伸，现一般泛指重大的、带有全局性、系统性、目的性和指引性的谋划。为了实现法治社会的建设目标，十八大以来党中央对法治社会自身建设提出了一系列重大举措，尤其是三中全会《决定》在第十三部分“创新社会治理体制”中提出坚持系统治理，形成加强党委领导、发挥政府主导作用、鼓励和支持社会各方面参与的治理体制，坚持依法治理、加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的治理方法。四中全会《决定》在第五部分 “增强全民法治观念，推进法治社会建设”中全面提出了法治社会建设的整体内容，细化了社会治理体制运行的要求，并强调要提高社会治理法治化水平。这些举措突出了社会治理方式、社会治理内容和社会治理体制三个方向，把握了法治社会建设的关键点和基本面，形成法治社会建设的本体性战略举措。

    由于法治社会建设不可能孤立进行，法治社会在自身本体性建设的同时，必然与其他领域的法治建设形成不可分割的联系，其中主要涉及法治社会与从严治党的关系、法治社会与法治政府的关系、法治与德治的关系。对此，三中全会《决定》和四中全会《决定》同时提出与法治社会密切关联的建设举措，包括依法从严治党引领法治社会建设、法治政府与法治社会一体建设、法治社会与道德社会融通建设等重要举措，它们在外部关系上与法治社会建设相互配合、相互支撑，构成法治社会建设的关联性战略举措。

二、法治社会建设的本体性战略举措

    （一）社会治理方式：提出“社会治理法治化”的战略举措

     法治社会必然要求社会治理活动采取法治的方式，而不能是社会自发的无序治理，如我国曾十常见的人情化处置、潜规则操作，也不是我国已长期存在的长官意志和单方行政命令管理。从构词法方面考察，“化”表示“转变或进入到某种性质或状态”。因此 ，法治化一词应当理解为 “进入法治状态”，简单地讲就是依照法律制度来运行和活动。社会治理法治化作为一种治理方式，要求以法律制度来对社会活动进行规范和调整，通过立法、执法、守法、司法等一系列法治运行环节构建和维系公平、有序、稳定、规范的社会状态。其内容包括国家法律规范、社会公序良俗（规范全体社会成员）以及党内法规（从严规范全体社会成员中应起带头作用的执政党党员）的治理。为此，党中央提出了“提高社会治理法治化水平”的法治社会建设战略。这是针对我国传统社会管理存在的问题对我国以往社会建设方式的改进和创新。

    社会治理是指处理各类社会事务、规范社会生活的整体社会建设活动。自人类社会诞生之日起，社会成员之间就存在纷繁复杂的社会事务。社会治理是针对社会事务的处理，但这里的社会事务并不是泛指社会中发生的所有事项，而是指直接关系社会成员基本生活和公共秩序的事务。社会治理涉及的社会事务内容丰富、范围广泛，其主要领域包括社会公共服务、社会矛盾预防和化解、社会公共安全保障、社会组织的培育和管理等。随着社会治理事务不断发展和集中，已逐步形成一个相对稳定、范围确定的治理领域，各类社会事务都具有直接关系广大公民社会生活安定的共性，社会治理法治化就是要通过相应的法律制度来对社会治理活动加以全面规范。目前，我国在社会治理领域已有一些法律规范，但多散见于行政法、刑法、民法、社会法等各种部门法的法律规范之中。由于社会治理内容的复杂性和治理方法的多元性，社会治理法律规范并不能简单归为某一传统的部门法。从实践看，它实际上是多个部门法中的相关内容在各自发挥作用。这些不同的法律规范目前尚未实现有机整合，也未构成统一的社会治理法律规范体系，因而不能很好地适应法治社会建设的要求。我国社会主义法律体系按照调整对象的不同基本划分为七个部门法：宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。伴随着我国经济、社会的发展变革，党和国家提出了全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局。这一布局与现有部门法的划分并非一一对应的关系，其中包括社会建设在内的任何一项建设，都需要七个部门法的相关内容形成合力加以调整。为此，从理论上将这些不同的法律规范加以提炼，并在制度构造上整合形成有机统一的社会治理法体系，有利于完整、系统地认识社会治理法，有利于集中、全面地指导和规范社会治理活动，保障依法开展系统化的社会治理，适应法治社会建设的需要。

    社会治理法是有关社会治理活动的各种法律规范之总和。它调整执政党、国家机关、社会组织以及公民等主体在社会治理活动中形成的各种社会关系，确立并实现各方在社会治理活动中的权利义务，保障社会治理活动规范、有序开展，最终达成社会和谐的根本目标。在基本内容上，社会治理法至少应当包括治理主体、治理机制和治理事务三个方面：（１）社会治理法首先应规定社会治理的主体，由此形成社会治理主体法律规范。社会治理主体法律规范主要规定社会治理活动中的各种治理主体及其法律地位和职权职责、权利义务等，具体可分为执政党作为社会治理主体的法律地位、政府作为社会治理主体的法律地位、社会公众作为社会治理主体的法律地位。（２）社会治理法应规定社会治理的各种方式、方法，即社会治理机制法律规范。社会治理机制法律规范主要包括政府对社会的法律治理机制、社会自治的法律治理机制以及政府和社会合作共治的法律治理机制。（３）根据社会治理法所要规范的不同领域的社会事务，其基本内容还包括社会治理事务的法律规范，具体又可分为公共服务保障法律制度（包括公共教育服务法、公共医疗卫生服务法、就业公共服务法、社会保障服务法等），社会矛盾预防化解法律制度（包括人民调解法、行政调解和行政裁决法、司法调解法、行政复议法、仲裁法、信访法等），公共安全保障法律制度（包括食品药品安全保障法、生产安全保障法、防灾减灾救灾法、社会治安法、网络信息安全法、国家安全法等）以及社会组织管理等其他社会事务治理的法律制度。可见，在我国，社会治理法是一个内容丰富、结构庞大的法律规范体系。

    （二）社会治理内容：提出法治社会全方位建设的战略举措

     在传统观念上，法治社会主要是指全体社会成员遵法守法。社会普遍守法固然是法治社会的重要特征，但仅要求社会成员守法则是片面的，法治社会还必须是社会成员合法权益获得有效法治保障的社会。十八大以来，党中央提出了包括社会守法在内的“四位一体”整体法治社会建设内容，包括“推动全社会树立法治意识”、“推进多层次多领域依法治理”、“建设完备的法律服务体系”和“健全依法维权和化解纠纷机制”，从而完整揭示了法治社会建设的丰富内涵，是全方位推进法治社会建设的战略举措。这四项内容相互联系，构成不同的重要建设环节。

    1.推动全社会树立法治意识 

    全社会树立法治意识是法治社会建设的基础性环节，包括增强法治观念和自觉遵法守法两个方面。增强法治观念是使法治意识渗入社会成员心灵并发挥潜在约束作用的精神保障。意识是行为的先导，树立法治意识是促使全民守法的基础，建设法治社会需要全社会信仰法律。在一国的法律治理中，法的实施通常会运用压制性资源和引导性资源来加以保障。压制性资源表现为系统化的强制、惩戒规范以及警察、法庭和监狱等外在暴力力量。引导性资源是法内含的理想目标、价值追求、守序伦理、利益公平分配等法治观念所形成的内在感召力和凝聚力。法治观念是自觉自愿守法的内在基础，能实现法的平稳和谐实施，也是法实施的最高境界。法治观念的根本内容应当是一国（社会）核心价值体系和社会主义核心价值观。每一个社会都有其赖以维系的核心价值体系和社会主义核心价值观。当代我国社会主义核心价值体系的基本内容包括中国特色社会主义共同理想、以爱国主义为核心的民族精神、以改革创新为核心的时代精神、社会主义荣辱观等。有学者指出：“社会主义核心价值观是我国社会成员所有价值观念中本质的、具有决定作用的价值内核，反映了我国社会成员基本的、长期稳定的价值取向与精神追求。它的成型和系统化，必将成为社会成员共同遵循和维护的行为规则，潜入社会成员的思想和心灵深处”。社会主义核心价值观是对一国公民具有内在精神凝聚力的规范体系，是一国法律中的精神引导力量，对法律得到普遍遵守具有重要的维系作用，是全社会积极守法的内在基础。

    守法要求全体社会成员在社会生活中自觉遵守法律规范，遇事找法用法、解决问题靠法。法的有效遵守与社会成员的法治观念成正比，社会公众的法治观念愈强，自律水平愈高，法的实施便愈有保障。但社会公众的守法意识不是自生自长的，也不是一朝一夕所能形成的，而是需要国家长期通过多种形式的普法宣传教育加以积极培育，这包括：完善领导干部和国家公务人员学法、用法制度，将法治教育纳入国民教育体系，实行“谁执法谁普法”的责任制度，建立执法人员、司法人员和律师以案释法制度，健全媒体公益普法制度，等等。以此促成全体社会成员法习惯、法感情的积淀，形成信仰法律、尊重法律权威的观念，形成依法办事的思维，养成自觉守法的生活方式，而不是仅仅因为畏惧法的强制性和惩罚性被迫服从法律。

    2.推进多层次多领域依法治理

    社会依法治理是法治社会建设的重要特征和核心环节。随着我国经济、社会的发展，市场主体获得了相对自主的地位，社会组织发育迅速，原有的社会格局发生了深刻变化。社会事务日益增多，社会利益更为多元，社会矛盾也呈现出复杂化和多样化的状态，许多新情况、新问题不断涌现。为此，社会治理需要系统性地开展，动员各方力量、针对各类社会事务，创新各种机制，运用不同方式，在多层次、多领域展开依法治理。这包括深化部门、行业和基层组织的依法治理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章等社会规范的积极作用，建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道，发挥社会组织对其成员的引导、约束和保护作用等。

    3.为社会成员提供公共法律服务

    为社会成员提供公共法律服务是法治社会建设的又一核心环节。法治社会建设，一方面要求广大社会成员具有较强的法治意识，普遍遵守法律秩序；另一方面则要求建立完备的法律服务体系，使广大社会成员的各种合法权益得到有效法律保障。这是十八大以来党中央提出的法治社会建设的新内涵，是对以往只对公民提出守法要求的突破和拓展。它明确了法治社会建设的本质是保障人民权益的社会法治，是为广大人民群众谋取福利、提供保障的法律制度建设。法治社会所要求的公共法律服务覆盖城乡，内容丰富，范围广泛，包括公共教育、公共医疗卫生、劳动就业、社会保障等各种社会民生领域的法律服务。公共法律服务是指由政府提供的一般性法律服务，旨在保障公民的基本权利，维护公民的合法权益，实现社会公平正义。公共法律服务关乎民众权益保障，法律服务的提供是否充分和全面，将直接影响社会公众的权益保障问题，关系到法治社会建设的成败。公共法律服务体系应从建立健全公共服务领域立法体系、树立以保障民生为内核的执法体系、落实公共法律服务救济体系等方面着手建构。这需要完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，发展律师、公证等法律服务业，统筹城乡、区域法律服务资源等一系列工作来落实。

    4.健全依法维权和化解纠纷机制

    维护社会成员受侵害的权益、化解纠纷是法治社会建设的最后保障环节。纠纷在社会生活中不可避免，随着我国经济、社会的发展和改革的深入以及社会阶层和利益诉求的多元化，各种社会矛盾不断凸显。为了保障社会和谐，建立健全的社会矛盾预防、化解机制是法治社会建设的重要内容。“在社会转型、矛盾多发的现实语境下，须走出诉讼中心主义模式的窠臼，理想的纠纷化解架构当是诉讼与非诉讼相衔接的多元化纠纷化解体系。”这要求形成调解、仲裁、复议和诉讼等多种相互配合的机制。为此，要建立健全的社会矛盾预警机制、利益表达机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，及时有效地把各种社会矛盾化解在萌芽状态，并完善仲裁制度、行政复议制度和行政诉讼制度等。除化解社会矛盾外，社会秩序和公共安全是社会生活正常进行的基本保障，也是法治社会建设的重要内容。我国目前正处于社会体制转型期，受收入差距扩大、人口大规模流动、社会矛盾复杂多样、自然灾害频发以及国际犯罪活动等因素的影响，社会公共安全问题逐渐凸显。因此，必须健全公共安全体系，深入推进社会治安综合治理，切实保障国家安全和人民的生命财产安全，依法强化食品药品安全、生产安全、网络安全、生态环境保护等重点问题的治理。 

    （三）社会治理体制：提出各方社会主体协同共治的战略

    社会治理是一项十分复杂的社会活动，涉及的社会领域和社会事务广泛，实施治理的主体众多。三中全会《决定》提出“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。这一战略举措根据不同社会治理主体及其治理职能和方法，构建了“党委领导、政府主导、社会协同和公民参与”的多方主体协同共治的基本体制。   

    社会协同共治体制的提出有一定的理论积淀和实践探索的过程，渐次经历了从社会管理到社会治理、从社会治理到法治保障的理论升华过程。１９９３年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次将“社会管理”作为一项新的政府职能提出，要求“加强政府的社会管理职能”。党的十六大报告进一步提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。此时“社会管理”还只限于政府的职能，其含义无明显的变化。２００４年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》要求“推进社会管理体制创新”，“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，使社会管理不再局限于政府职能，社会管理的主体由单一政府主体扩大为党委、政府、社会和公众的多元主体。２０１２年党的十八大报告提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，首次强调了社会管理的法治保障要求。２０１３年党的十八届三中全会《决定》将“社会管理”一词改为“社会治理”，由此将社会管理作为单一的政府职能改进为全社会共同治理，提出“创新社会治理体制”，“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。十八届五中全会进一步提出“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。这要求形成全社会协同的治理体制并加强法治保障，使之制度化。

    社会协同共治是指来自政府、市场、社会等不同领域的各种主体，在相互尊重各自意愿和利益的基础上，通过某种可持续的机制来解决公共问题或者提供公共服务。社会协同共治是社会治理领域的一次范式变革。新中国成立以来，在相当长时期内，我国社会管理的主体单一，政府统揽社会管理，社会组织在社会管理中的作用十分有限。改革开放初期，我国经济社会发展刚步入正轨，社会事务简单、社会利益均衡、社会矛盾较少，一元化的治理主体尚能满足社会管理需要。随着社会、经济的不断发展和改革的不断深入，社会事务日益增多，社会利益更为多元，社会矛盾也显现出复杂化和多样化的形态，许多新情况、新问题不断显现。单靠政府一方的力量日益显得捉襟见肘，难以应付繁杂的社会事务，更遑论达到良好的治理效果。这表明以往政府对社会单一管理的传统模式已不适应社会的发展，亟待向社会共治模式转型。

    构建由公民、企业、社会组织和政府等多方主体共同参与的治理系统是协同共治的核心问题。“在现代治理体系中，政府治理离不开社会的有效参与和配合，而社会治理也需要政府来提供基本的制度框架，政府与社会呈现出越来越多的良性互动与合作。”在社会共治模式下，政府不再独揽治权，治理主体由一元转为多元，除政府外，其他公共机构、社会组织、公民个人不再是社会治理的客体，而是成为治理主体，承担重要的治理责任。我国的社会事务协同共治是指由党委、政府、社会和公众等多元主体共同开展社会治理活动并形成地位不同、各自发挥职能和作用的治理体制。

    1.执政党在社会治理中的领导地位

    执政党在社会治理中对政府、社会组织和全体公民具有领导地位。执政党要以政治领导、思想领导、组织领导和加强监督等方式，组织、动员、协调和督促政府及全社会发挥各自的作用，共同开展社会治理活动。政治领导和思想领导主要包括：执政党的组织即中央机关和部门、地方党委要制定社会治理的方针、政策或进行宏观政治决策，将马克思主义普遍原理同中国实际结合起来，提出现阶段符合我国国情的社会治理任务、目标和战略，并通过思想政治工作、宣传教育等方式，动员、组织、带领人民群众共同奋斗，完成党提出的各项社会治理任务。同时，为了实现政治领导和思想领导，执政党要通过组织领导来提供保证。这包括在国家机关、社会团体、企事业单位、城市社区和农村基层建立党的组织，根据党管干部和党管人才的原则，培养、选拔、推荐或任命担任社会治理领导工作的干部和专门人才，发挥各级党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用，通过各级党组织和全体党员的工作，保证党对社会治理方针、政策的实施。此外，加强监督也是执政党的重要领导方式和内容，党要通过纪律检查机构对贯彻落实党的方针、政策、纪律和执行国家法律、法规等情况实施日常或专门性监督，对领导班子、党员干部和党员开展检查、考核，对违法违纪者进行制裁和教育等。

    2.政府在社会治理中的主导地位

    提供公共服务、加强社会管理是当代政府的一项重要职责。政府掌握重要的公共权力和充裕的公共资源，因而在社会治理中具有主导作用。同时，由过去政府包揽所有社会事务的传统管理方式转变为社会协同共治这一新的社会治理模式后，政府还负有吸收全社会力量参与社会治理的组织和引导职责。因此，必然形成政府在社会治理过程中对其他主体的主导关系。这种主导关系主要表现为：（１）政府对社会公众的服务关系。公共服务是社会治理的主要内容。我国社会主义市场经济体制的建立改变了传统的 “全能型”政府管理，突出了政府的服务职能。这要求政府积极为社会成员提供良好的基本公共服务，并努力实现公共服务的均等化，包括教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障等，形成政府与社会公众之间特定的服务与被服务关系。这种关系是政府履行职责、社会公众由此受益的“提供服务与享有服务，予以保障或保护与获得保障或保护，授予利益与获得利益”的关系模式。 社会治理法要对这种服务关系进行调整，使政府的服务职责、履行方式以及社会公众的受益结果法律制度化，形成双方的法定权利义务关系。（２）政府对其他社会治理主体的引导关系。政府对其他社会治理主体的引导关系，是政府在社会治理过程中与社会组织和公民之间产生的又一种特定社会关系。在传统的单一政府管理社会模式下，社会公众只是受管理的对象，治理理论的兴起和社会治理模式的变革提升了社会公众的地位，要求发挥社会组织和公民的参与作用。政府对公众参与须给予必要的组织和引导，由此形成双方的引导关系。这种引导关系不是行政命令或强制式的“硬性”支配，而主要是通过教育、示范、倡导、指导、奖励、扶持等“柔性”手段来促成。社会治理法对这种社会关系加以调整，通常要规定政府对社会有实施正确引导的职责，而社会公众对是否遵从、响应则享有自由选择的权利，或者遵从、响应后有权获得政府给予的奖励和政策扶持等利益。（３）政府对社会的管理关系。社会治理离不开必要的管理，政府一方面要调动全社会的积极性参与社会治理活动，另一方面也必须就具体的社会事务对社会成员实施必要的管理，如在社会治安、互联网管理等社会事务上，政府仍须运用行政命令、行政许可、行政处罚、行政强制等方式，对特定对象实施管理，以维护必要的社会公共秩序，由此形成政府与其他社会主体的管理关系。管理关系不同于服务关系和引导关系，其基本特征体现为双方地位的不对等，是政府作为管理者对社会成员自上而下的单方决定与服从关系，凸显了政府的管理权力以及社会公众的服从义务。对此，社会治理法要规定政府的规则制定权、决定命令权、处罚权、强制权、检查监督权等管理权力，规定社会公众的配合义务、服从义务和法律责任。当然，管理关系的确立并不表明政府管理权力的拥有和行使不受约束，法律在规定管理关系时还需规定政府管理权力的限度、行使范围、行使方式和程序、社会公众的监督权利以及救济途径，从而构成完整的社会管理权利与义务体系。

    3.社会组织及公民的合作参与地位

    政府与社会的协同共治是社会治理不同于传统社会管理的重要表征。社会治理使社会组织和广大公民以各种形式参与社会事务的管理，与政府的管理活动形成积极配合和良性互动，共同发挥治理作用。社会组织和广大公民与政府的合作参与关系主要体现为：（１）配合与协作关系。社会组织和广大公民对政府的配合与协作是社会公众对政府管理实施的协助治理活动，体现的是一种双方平等合作关系。配合与协作的主要方式有：社会组织或公民通过行政合同等方式接受政府委托开展一定范围的社会服务或社会事务管理；村委会、居委会等基层自治组织协助基层政府处理本区域内的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安；配合行政机关开展社会治理的调查、检查以及举报、阻止违法行为等。（２）决策、决定的参与关系。社会公众参与社会治理的行政决策，即政府作出有关社会治理的决策或决定时，广泛听取社会组织和广大公民的意见、建议，确保决策、决定充分吸收民智，体现社会公众的意愿和利益诉求，保证决策内容的科学性、合理性和过程的正当性。社会公众参与社会治理的行政决策，必将形成与政府之间的参与关系，社会治理法要规定社会公众的参与权及其行使途径、依法有序参与的义务，并规定政府保障社会公众参与权的相关职责。（３）监督关系。对政府的社会治理工作实施监督，也是社会公众参与社会治理的一种重要方式。社会公众可以通过批评、建议、检举、信访、控告等各种方式对政府的决策、决定及其实施等工作开展监督，督促政府合法、正确地履行社会治理职责。在此过程中，会形成社会公众与政府的监督与被监督关系，社会治理法也要对这一社会关系加以规范，明确规定社会公众的各种监督权利和政府接受监督的义务，并建立健全批评建议、举报、信访、申诉控告以及行政复议和行政诉讼等制度来保障这一权利义务关系的实现。

    4.社会组织及公民在社会治理中的自治地位

    社会自治是社会组织及公民自身之间形成的自我管理。社会治理的目标是建立良善和谐的社会状态。这一方面需要政府加强对社会的管理，另一方面也需要在社会基层发挥社会组织及广大公民自我管理的积极作用，从而分担治理任务、提升治理效能，实现政府与社会的良性互动。社会组织和公民的自治管理将形成社会组织与其内部成员、公民个体相互之间的自治管理关系。这类关系也是多样化的。从宏观上梳理，可将其分为以下基本类型：（１）社会组织及其内部成员之间的基层民主管理关系。社会组织及公民的自治管理关系首先表现为基层民主管理关系。民主管理是在平等基础上通过讨论协商、投票表决等民主形式决定有关事项。从社会组织及其内部成员之间的相互关系看，这种基层民主管理关系具体体现为社会组织的内部成员通过民主选举的方式产生社会组织的领导管理机构、对社会组织内部重大事项实行民主决策和民主监督等。（２）社会组织对其成员的内部管理关系。社会组织的领导管理机构在通过民主程序形成章程、规约或有关决策后，即要据此对内部成员进行规范管理，如组织内部成员遵守组织章程和组织决定，实施相应的奖励、教育劝导及惩戒机制，从而形成社会组织对其成员的纵向内部管理关系。社会组织对其成员的这种内部管理关系是对政府社会管理关系的补充和衔接。（３）社会组织对公民的服务关系。经济、社会的发展和转型带来了社会成员多元化的需求，由政府单方直接包揽公共产品的传统模式已不能满足这种需要。因此，将部分政府“管不了、管不好”的公共服务职能交由合适的社会组织来承担成为必然的选择。由一定的社会组织来提供社会公共服务将形成社会组织与公民之间的服务关系，这种服务关系又分为有偿服务关系与公益服务关系。有偿服务主要通过市场形式提供丰富多样的公共产品，体现的是一种等价有偿的民事关系；而公益服务则是无偿的，其中包括政府通过购买社会组织的公共服务来实现对社会的行政服务职能，体现的是政府公共服务的社会化，也包括社会公益组织基于社会援助宗旨为一定社会群体提供无偿公共服务。（４）公民之间的互助关系。社会成员之间的互助是匈牙利经济学家卡尔•波朗尼提出的互惠、再分配和市场交换三种“社会整合模式”之一。这里的“互惠”就是一种广义的互助关系。 在社会治理中，公民之间的互助也是一种公民之间相互提供社会服务的治理方式，如民间的志愿者服务、社区邻里的安全巡查、紧急危难情况的互助救援等。在这些互助活动过程中形成的关系就是社会治理中公民之间的互助关系。互助关系主要是平等主体之间基于公共道德的相互关爱，但在法律上应通过行政奖励、行政指导等方式来激励和支持，因而也应当纳入社会治理法的调整范围。（５）社会组织及公民之间的监督关系。社会治理必须建立有效的监督机制。这是对管理关系、服务关系等其他社会治理关系正常运行的重要保障。社会组织以及公民之间为了形成社会治理的有序状态，应当开展自我管理中的相互督促，形成相互之间的监督关系，如行业组织之间就公共服务产品质量、技术标准进行同行监督，公民之间对违法乱纪行为进行举报，公民对社会组织的工作提出批评、建议等。

    社会治理中不同主体之间形成的相互关系构成三个维度的治理体制形态：（１）从治理活动的性质观察，存在两大治理关系：即执政党和政府代表一国政权与社会组织及公民之间形成的国家权力治理关系，社会组织和公民自身之间形成的社会权利治理关系。（２）从治理活动的机制观察，在上述两大类治理关系中，无论是国家与社会之间还是社会组织与其成员之间，都存在不对等的纵向关系和平等的横向关系。（３）从治理活动的功能观察，社会治理关系包括管理关系、服务关系、协作关系和监督关系。

三、法治社会建设的关联性战略举措

    1.依法从严治党引领法治社会建设战略

    党中央在提出法治社会建设的同时还提出了依法从严治党的重大举措，这与法治社会建设有重要关联。四中全会《决定》提出加强党内法规建设，强调“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”，要求“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规”；要求“提高党员干部法治思维和依法办事能力”；要求在推进基层治理法治化的过程中发挥基层党组织的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识等。由此确立了依法从严治党战略举措的基本内容。这些举措与法治社会建设关系紧密，能够引领和推进社会法治建设。具体包括：（１）将党内法规体系确立为我国社会主义法律体系的重要组成部分，使之成为建设社会主义法治国家的有力保障。执政党的党内法规是极其重要的法治资源，党内法规规范通常严于国家法律规范，执政党可以通过党内法规来强化对党员遵守国家法律、法规的要求，约束在社会生活中发挥领导和骨干作用的党组织、党员干部和广大党员必须带头依法办事，否则要从严同时追究党纪责任和法律责任。（２）要求党员领导干部和广大党员带头遵守宪法法律，提高法治思维和依法办事的能力。法治社会建设要求全体社会成员都尊法守法，而执政党的党员领导干部和全体党员是社会成员的组成部分，并在其中处于骨干地位。担任各种领导、管理岗位的党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，广大党员是普通公民中的先进分子。提高党员干部运用法治思维和法治方式的能力，有助于保证依法处理社会事务和化解社会矛盾。全体党员带头模范地遵守宪法法律，一方面能形成全社会尊法、守法、用法的中坚力量，另一方面则能对普通公民发挥示范、带头作用。（３）要求基层党组织发挥战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念，提高依法办事能力。执政党的基层组织植根于社会各个层面，与广大人民群众有密切的联系，在服务群众、帮助群众、教育群众、组织群众、引领群众方面具有重要的作用。

     2.法治政府与法治社会一体建设战略

    法治政府与法治社会一体建设是针对两者的密切关系而提出的战略举措。２００４年国务院《全面推进依法行政实施纲要》在法治政府建设的目标中要求“完善政府的社会管理和公共服务职能”，“重视有关社会管理、公共服务方面的立法”，“积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境”，“逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围”。这在建设法治政府的同时已关联到法治社会建设。２０１０年《国务院关于加强法治政府建设的意见》将“切实增强公民依法维护权利、自觉履行义务的意识，努力推进法治社会建设”明确作为加强法治政府建设的任务。十八大以来，党中央进一步将法治社会建设与法治国家、法治政府建设并行提出，确立了三者一体建设的布局。

    对于法治国家、法治政府和法治社会的内涵及相互关系，学术界有不同的认识。姜明安教授认为，法治国家包括整个国家权力的法治化；法治政府仅指国家行政权行使的法治化；法治社会仅指政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化。李林教授认为，法治国家建设是法治政府建设和法治社会建设的一个大前提、大环境，重点要解决的是国家的基本制度以及宪法和法律的顶层设计以及法治方面相关的方针政策的制定和执行问题。法治政府更为具体，广义的政府包括立法机关、行政机关和司法机关。法治社会中包括公民、其他社会组织、政党团体等。江必新教授指出，在法治国家、法治政府、法治社会三个概念并提时，法治国家是一个种概念，法治政府、法治社会是法治国家之下的两个属概念。这里的国家不只是国家机器、国家政权意义上的国家，而是一个国度性概念。这里的政府是广义上的政府，即国家政权，包括所有的公权力机关，法治国家里边涉及与政府（国家政权）相对应的社会的法治化即法治社会。这些见解都有其合理之处。

    笔者赞同法治国家是一个总体性种概念的认识。首先，我国在顶层设计上是以法治作为治国方略，总目标是建设社会主义法治国家，因而法治国家是一个整体性大概念，即是法治政府建设和法治社会建设的大前提。同时，在国际社会层面，我国作为一个法治国家也是一个整体性概念，在国际关系上表明它是“法治世界”的一个重要成员，对于维护世界和平，促进人类进步及共同发展，建设并维护国际法律秩序具有重要的作用和责任。而这一概念是法治政府、法治社会所不能取代的。但此处的法治政府应当是狭义的政府即国家行政机关。因为法治政府的概念自２００４年由国务院提出以来，在我国已经是一个约定俗成的概念，法治政府的建设已经进行了１０余年，有其独特的内涵和基本要求。这主要是指行政法治或依法行政，不能涵盖其他国家机关。三者“一体化建设”应当理解为：法治国家建设是我国法治建设的总体工程，法治政府和法治社会建设是其中的两项重点子工程，分别从政府和社会两个主要层面突出其在法治国家建设中的重要性。但这并不表明法治政府建设和法治社会建设就是法治国家建设的全部，在法治国家建设中，还应包括法治政党建设、法治军队建设等内容。

    法治政府建设的主要内容是政府权力的来源、行使及对其监督均应纳入法治轨道，其基本要求是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一；目标是建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的政府。法治社会是与法治政府相对应的领域。在我国，郭道晖教授较早关注并阐释了法治社会的概念，并认为法治社会是指全部社会生活的民主化、法治化，包括社会基层群众的民主自治，各社会组织、行业的自律，企事业单位和社区的民主管理，社会意识、社会行为、社会习惯都渗透民主法治精神，形成一种受社会权力制约、由社会道德规范和社会共同体的组织规范所保障的法治文明。十八大以来，随着“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”命题的提出，更多的学者开始探讨法治社会的内涵。江必新教授等认为法治社会包含制度面、心理面和秩序面三大层面。制度面指社会生活各方面均有完备、融贯和科学的规则系统，心理面指社会群体和成员对规则之治的认同并自觉服从与践行，秩序面指由上述二者作为内在支撑的社会自主运行以及社会各类组织、成员与国家各职能部门形成自治与统治的分工协作。 这是对法治社会较深入的揭示。

    由于法治国家是具有宏观顶层设计意义与国际意义的整体概念，而法治政府与法治社会则是法治国家之下的两个主要构成，在这里，笔者主要讨论法治政府与法治社会一体建设的关系。法治政府建设和法治社会建设一体建设是一种协同建设的战略布局。一体建设之“一体”，是指“关系密切如同一个整体”，指一个有机的或完整的整体，因而一体建设是要求作为一个整体来一并建设。从总体上讲，包括一方面在时间上要同步建设，不能一方已单独建设，另一方仍延迟不行；另一方面则是在建设内容的空间上相互交融、良性互动和密切衔接，使二者相得益彰、协同配套。

    法治政府和法治社会一体建设的相互作用关系大致包括以下几个方面：（１）法治政府建设是法治社会建设的保障。这是因为，政府是社会的管理者，法治政府建设对法治社会建成起关键性、决定性作用，是法治社会的指导者和推动者，也是法治社会公平、正义的保障。同时，政府是社会的表率，法治政府建设可以引导与推进法治社会建设。（２）法治社会建设是法治政府建设的目标。政府是社会的手段，政府由社会产生并为社会而存在，《全面推进依法行政实施纲要》确定的法治政府建设目标中就有大量的法治社会建设内容。（３）法治社会建设是法治政府建设的基础。法治政府的生存需要法治社会的土壤，法治社会建设可以为法治政府建设提供适宜的社会环境。同时，法治社会建设的一个重要内容是社会能参与协同治理和共同治理，参与协同治理、共同治理则为政府转变职能、改革体制、完善相关立法等提供了必要的基础。（４）法治社会建设能促进法治政府建设。法治社会建设是一个社会自治规则不断发展完善、社会自治主体不断成熟的过程，社会公众参与治理社会事务，社会自治规则就成为制约国家权力的武器。“法治社会的建设有助于从系统和环境的角度影响权力行使者的思维和态度，并透过公民与社会组织及其自治形成有效监督与制约力量，对公权力依法运行形成倒逼，从而克服公权失范的法治建设困局。”法治社会建设作为一种多元动力机制可以促使加快法治政府建设。

    法治社会与法治政府一体建设有着深厚的理论根基。从社会关系理论上讲，社会性的本质就是交互性，“是人们交互作用的产物”。组成社会单元的各方主体（包括组织和个人）在社会生活中形成千丝万缕、相互交织的社会关系，不可能是各自封闭孤立的存在，政府与其他社会成员具有密不可分的社会联系。因此，法治政府建设的内容和过程必然受社会的影响，反之亦然。从系统论上讲，在一国之内，政府和社会是不可分割的两大要素，共同组成一个具有相互联系的大系统。政府源于社会、依存社会，政府同时引领社会、服务社会、保障社会。一国法治建设要根据两者的相互关系实施系统治理，法治成效需要法治政府和法治社会两大建设的合力而形成。从唯物辩证法哲学原理上讲，相互对应的基本范畴之间都存在着作用与反作用的关系，政府与社会、法治政府与法治社会之间亦然。法治政府建设的成效能促进法治社会建设，法治社会建设的结果能倒逼法治政府建设，二者具有相互作用。

    具体而言，法治政府与法治社会一体建设可从以下不同层面、通过各种途径全面展开：（１）完善行政立法保障社会依法治理。法治政府建设要求完善行政立法，加强对重点领域和薄弱环节的立法。由于民生、公共安全等社会领域正是行政立法的重点领域和薄弱环节，因此加强社会领域的行政立法既是法治政府的建设内容，也有力地推进了法治社会建设。（２）依法科学民主决策促进社会和谐。推进行政决策科学化、民主化、法治化是加快法治政府建设的重要任务。它要求作出重大行政决策遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序。这将大大提升重大行政决策的科学性和可接受性，减少行政决策带来的社会不稳定风险，控制社会不公平现象和社会矛盾发生的源头，从而促成稳定和谐的法治社会状态。（３）推行普法责任制培育社会法治意识。普法责任制是法治政府建设的新举措，而普法责任制要求行政执法机关实施“谁执法谁普法”。在这种机制中，政府既是法律的执行者，又是法律的普及者。社会法治意识的培育离不开法律知识的普及，普法责任制的建立能够进一步提高普法实效，推动全社会法治意识的培育，助力法治社会建设。（４）健全行政复议和调解制度有效化解社会矛盾。健全行政复议和调解制度是法治政府建设的内在要求。行政复议是政府的重要职能，法治政府的建立要求健全和完善行政复议的纠纷解决功能，充分将群众利益诉求纳入制度化、规范化和法治化的轨道。这在促进政府职能依法合规行使的同时避免了矛盾的进一步扩散，降低了社会内耗，加速了法治社会的建设进程。行政调解制度内含的柔性、协商因子是打造现代法治政府不可或缺的要素。行政调解在争议解决中的贯彻运用有效修复了社会成员之间受损的社会关系，在根源上消解了社会矛盾再次爆发的可能性，有利于维护社会长远的和谐稳定，推动法治社会建设。（５）提升社会法治水平促进依法行政。法治社会建设的一个重要宗旨在于提高社会成员的法治素养，搭建社会成员之间依法理性交往的桥梁。社会成员法治意识与法治能力整体提升所形塑的社会整体规范行事的氛围，必将形成一种自上而下的强劲底层合力，倒逼法治政府的建设。（６）培育社会组织自治能力推动政府职能转变。培育社会组织自治能力是形塑法治社会的题中之意，转变和完善政府职能则是建设法治政府的必然要求。法治社会建设要求在法治轨道上充分发挥社会自治的作用，支持包括行业组织、社会团体等在内的各类社会主体在自我约束基础上的自助、互助发展。法治社会积极培育社会主体的自治能力，充分发挥社会主体在社会治理中的作用，原来由政府提供的一些公共服务将被其他社会主体分担，政府的部分社会管理职能也将转变为社会自我管理。这将促使政府简政放权、转变职能，进一步深化行政审批制度改革，从而促进法治政府的建设。

    3.法治社会与道德社会融通建设战略

    法治社会与道德社会融通建设是基于法治与道德的紧密联系而提出的战略举措。四中全会《决定》提出：“国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须坚持一手抓法治、一手抓德治”。要求“既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰”。尤其是习近平同志在中共中央政治局第３７次集体学习时强调：“要把依法治国基本方略、依法执政基本方式落实好，把法治中国建设好，必须坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这实际上是将法治和德治相结合提升到落实依法治国基本方略、落实依法执政基本方式和建设好法治中国的高度，使之贯穿于政治生活、经济生活、社会生活以及家庭生活等各个领域。

    法律与道德均是现代社会规范的重要组成部分。相对于道德、宗教等其他规范类型，法律具有普遍的公平适用性、行为规范最低限度性、制度稳定和程序操作性、公共权威性以及国家强制力保障等重要特点。这使得法律之治即法治成为现代社会最基本和必须的治理方式。但法律制度并不是完美无瑕的。美国法学家博登海默曾指出：“尽管法律是一种必不可少的具有高度裨益的社会生活制度，它像人类创建的大多数制度一样也存在某些弊端。如果我们对这些弊端不引起足够的重视或者视而不见，那么我们就会发展为严重的操作困难”。 对于法律的局限性，有学者将其概括为迟滞性、不周延性、外部性和形式性等几个方面。同时，法律也不是万能的，无法涵盖所有社会领域，在对社会关系的调整上始终存在一定的空白。此外，法律也不是单一僵硬的条文，真正的良法必须承载和弘扬人类优秀、进步的道德伦理及价值目标。因此，需要用道德规范来弥补法律规范的局限性，支撑法律规范的良好品质，促使人们对法律规范的自愿遵从。“从发生学的角度而言，道德和法是一体的，即同属于规范文化，并且道德是法的母体，尽管二者之间不断出现‘分离’与‘反分离’，但在社会功用上始终‘缠绵’在一起；从价值取向而言，道德与法都在追求正义、和谐、自由、平等、秩序等，共同构建人类的有机秩序。法律是一种制度的秩序，道德是一种心灵的秩序。”同时，道德和法律之间还存在相互转化和支撑的作用机制：既可以将道德要求上升为法律规范，以法律手段促使社会成员崇尚、弘扬和维护道德；又可以通过在法律中引入道德内容增加其良法品性，提升社会成员对法律的认同，使其自愿守法；还可以在法律调整的空白和薄弱领域及时制定和加强道德建设，填补治理盲区。培育和发展社会主义道德是中国特色社会主义建设事业的重要组成部分，在法治社会建设中并行融通开展道德社会建设是极其重要的战略举措。

    法治社会与道德社会融通建设可以从政治领域、经济领域、社会领域以及家庭生活领域全面展开，形成法治与德治相结合相融通的建设机制：（１）在政治领域，要把一些良好的政治道德要求上升为国家法律和党内法规，以法的明确性、规范性和可操作性来推动政治道德建设。党的十八大以来制定的《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》以及《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等均已将党员干部政治道德的内容转化为党内法规，并从党内政治纪律方面来强化遵守和有效实施。在国家公务人员方面，也应当及时制定强化政治道德要求的“国家公务员公务道德准则”，以法律制度促进和保障国家公务人员的公务道德建设。（２）在经济领域，法治与德治相结合相融通的重要目的在于构建和形成与社会主义市场经济相适应的信用制度体系。“在市场经济中，信任是所有交易的前提。”如果没有人们相互之间普遍的信任，那么经济生活本身将不可避免地走向瓦解。在经济领域，几乎没有一种关系是完全建立在对他人有确切了解的基础上，因此信任是“社会中最重要的综合力量之一”，是社会资本的核心。 在法律上，诚信原则被认为是民法的帝王条款。因此，要抓紧建立包括经济领域在内的覆盖全社会的诚信系统，创设完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制。（３）在社会领域，一方面，要以法治手段解决社会领域公德萎缩、公德约束乏力等突出的道德问题，对于一些过去仅对普通公民的社会公德要求，如节约能源资源、禁止奢侈浪费、尊老爱幼、救助危难人群、禁止校园欺凌等，因其影响公共秩序、公共利益和他人利益的程度较大，应及时纳入法律规范之中，以法律制度来强化这些社会公德的实际践行。另一方面，以德治来支撑和推进社会领域的法治建设，提炼、归纳和制定符合我国社会发展需要的社会公德规范，通过道德教化来引导社会成员内心尊法守法，将之作为推动我国社会治理法治化的一项基础性工作。（４）在家庭生活领域，一方面以法律制度确立家庭生活的人身和财产等家庭婚姻法律秩序，另一方面应提炼和总结法律不能涵盖的家庭美德规范体系，制定相关家庭美德守则，并通过社区、社会组织、家庭的自我管理来推行实施。此外，商业行会、军队、学校、中介组织、新闻媒体等有行业特点的领域，都应在各自法律有调整空缺的空间制定体现社会主义核心价值观、培育和加强职业道德和个体品德的公约或守则。

四、结  语

    法治社会的本体性建设战略和关联性建设战略共同构成我国法治社会建设的总体战略布局，需要党和政府以及全社会共同奋斗加以落实。为此，我国应及时制定出台一部专门的《法治社会建设实施纲要》，作为具体贯彻实施法治社会建设战略的纲领性文件，确立法治社会建设的总体要求、指导思想、总体目标、基本原则和衡量标准，规定建设内容、任务分工、切实可行的具体建设措施，明确建设步骤、时间以及组织保障和落实机制，并与《法治政府建设实施纲要（２０１５－２０２０）》、《公民道德建设实施纲要》等形成衔接配套，以全面指引社会各领域、各层面加快推进这项宏伟法治工程的建设。