江 河:人类命运共同体与南海安全合作——以国际法价值观的变革为视角丨《法商研究》2018(3)

发布时间:2018-06-01浏览次数:411

江  河

(中南财经政法大学法学院教授、博士生导师)

摘要  “南海仲裁案”表明区域外司法能动主义、大国政治和小国政治之间的博弈都无法和平解决南海争端,两者的片面适用最终导致了南海地区的安全困境。南海地区是“海上丝绸之路”的中间枢纽,作为和平共处五项原则的新发展,人类命运共同体理念所持的共同、综合、合作、可持续的新安全观有助于实现南海的普遍安全。在人类命运共同体新安全观基本构成及其互动的框架下,“一带一路”的共建使国际法的基本价值由消极的和平迈向以普遍安全为前提的积极和平,为南海地区的安全合作奠定社会基础,有利于中国根据其宏观战略制定南海安全合作的路线图。同时,在国际法和大国政治以及争端解决的法律和外交方法的双重互动中,“一带一路”的溢出效应必将沿着新安全观的内在逻辑推动南海周边国家开展多边区域安全合作。

关键词  国际法价值观  南海安全合作  人类命运共同体  “一带一路”  新安全观

国际法史在某种意义上就是国际法基本价值和争端解决制度的发展史。作为国际法的基石,《联合国宪章》(以下简称《宪章》)第1条确立了国际和平与安全在国际法价值中的核心地位。为了实现国际和平与安全,《宪章》第2条规定了国际争端解决的基本原则,第33条规定了法律与外交两种和平解决争端的方法。最近几年,由于美国的介入,南海问题不断被国际化并逐渐影响到亚太地区的和平与安全。在此背景下,我国提出了追求国际和平与发展的中国方案——构建人类命运共同体,实现共赢共享——以及具体的实施规划,即“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路” (以下简称“一带一路”)的重大倡议。在理论与实践的互动中,人类命运共同体为“一带一路”的共建确立了最终目标和基本理念。“一带一路”是国际合作的新模式,它将加强南海周边国家之间的政治互信、经济融合和文化包容,从而在共同安全中导向利益共同体、责任共同体和命运共同体。人类命运共同体的新安全观和“一带一路”的溢出效应,将推动大国政治和小国政治的互动,南海争端也将在国际法和外交博弈的互动中得到和平地解决。

一、南海地区的安全困境:国际法传统价值观及争端和平解决之悖论

作为世界贸易和能源通道,南海不仅拥有丰富的自然资源,还具有重要的军事战略地位,南海周边国家与部分利益相关国有都将南海权益界定为其外交政策中的重大关切。就地缘政治的复杂性和“文明冲突论”而言,南海安全事关国际社会的和平与安全。南海地区的共同安全以南海争端的和平解决为前提,而在现代国际法的框架下,南海争端得以和平解决的方法主要有外交方法和法律方法。大国政治和小国政治的外交博弈则导致南海问题的复杂化而威胁亚太安全;同时,“南海仲裁案”的非法裁决也使南海争端陷入僵局。

(一)南海争端外交解决的困境:大国政治和小国政治的博弈

根据《宪章》第33条的规定,以谈判与协商为主的外交是和平解决国际争端的方式之一。南海争端不仅充斥着区域内的大国和小国的外交博弈;而且区域外大国的介入也使南海争端在全球层面上表现为大国之间的外交博弈。尽管大国政治和小国政治构成国际法的社会基础,然而两者的零和博弈会影响国际和平与安全。国家主权原则在国际争端解决实践中首先体现为以实力为基础的政治博弈,没有主权国家的同意,国际法不可能通过实体和程序规范来约束当事国。以和平解决争端为前提,大国政治和小国政治都通过自身的优势和特性影响国际争端的外交解决。

1.大国政治、小国政治与国际争端的解决

虽然根据国家主权原则,大国和小国是平等的,但实际上他们各自对国际政治和国际法的影响是不同的。美国学者罗伯特·基欧汉将国家分为“体系决定型”“体系影响型”“体系作用型”“体系无关型”四类。在大国政治和小国政治的语境下,大国整体上与前两类国家相对应,小国与后两类国家相对应。根据国家实力的三大要素:经济总量、全球政治影响力和所在区域认可度,可纳入公认大国范畴的有美国、俄罗斯、中国、德国、法国和英国,可纳入相对意义的大国范畴的有日本、巴西、印度、加拿大和澳大利亚等国,而其他国家则可视为小国。

与霸权政治相比较,大国政治具有特定的法理内涵。霸权政治表现为将国际法作为追求自身利益的工具,是以国家实力为支撑单方面影响和操纵国际关系的大国霸权;大国政治则表现为以国际法为行动框架,在维护自身利益的基础上通过国际支配力维护国际公共利益的大国特权。相比而言,霸权政治抑制国际法的发展,大国政治则在人类文明的特定阶段对国际法的发展具有推动作用。在国际法发展的早期,由于国际法的自然法属性以及主权国家之间的无政府状态,国际法深受大国政治的影响。大国政治不仅事实上有助于实现国际法的价值,而且也积极推动了国际法的发展。《国际联盟盟约》和《宪章》曾先后构成国际法的基石,有关两者决策制度的比较研究表明,联合国安理会所体现的大国政治比国际联盟主张的国家绝对平等更有利于维护国际和平与安全。小国政治渊源于《威斯特伐利亚和约》确立的国家主权原则,国家不论大小一律平等是各国维护自身权益的基础。国家主权原则实为一种自然法原则,只有在同质的文化背景下才得以安全实现。“国际社会各国之间的权力平衡是国际法存在和运作的基础。”大国政治以权力平衡反对霸权政治而为实证国际法奠定了社会基础,小国政治则往往以平等权利反对权力政治而为自然国际法确立了法理基础。

和平解决争端的政治方法与国家主权原则的基本特征,都促使大国通过以实力为基础的谈判与协商解决国际争端,而小国则通过与大国结盟、融入区域一体化或者依赖于全球性的国际制度来弥补自身实力不足所造成的劣势。大国在国际秩序的建立和维护中占据优势地位,小国则成为该国际秩序的一个部分。为了生存并获得更多利益,小国也不得不与大国在区域和全球范围内展开博弈。大国的实力较强,容易在外交上获得相对优势,使争端解决更有利于自己。小国为了维护国家利益而往往诉诸国际制度,这在欧洲国家得到了充分实践,国际法院、国际刑事法院设立于荷兰,也某种程度上表明小国对国际法的重视和青睐。尽管欧盟的决策机制向大国倾斜,但它以双重多数表决为基础,以欧盟公民制度和欧洲议会直接选举制度为背景,这体现了公民政治对于国家政治和小国政治对于大国政治的渐进式超越。

2.南海争端中大国政治和小国政治的博弈

在南海争端的外交博弈中,中国倾向于大国政治之适用,坚持通过双边谈判来解决海洋争端,而南海周边其他国家则本能地以小国政治追求其海洋权益。结合亚太地区的地缘政治,南海周边国家在海洋争端中与中国进行政治博弈的选项有三种:一是在相关东盟成员国之间建立小国同盟以对抗中国;二是融入区域一体化或通过区域方法解决争端;三是与域外大国结盟来对抗中国。由于军事实力的差异、亚洲一体化的落后以及东盟成员国内部有关南海争端的分歧,前两种选项并非最佳选项。因此,与美国结盟便成为其首选项。最终,小国与大国的博弈也逐渐演变为大国之间的博弈。

人类文明的共性及其进步推动了社会争端解决的制度化,国际社会的争端解决必然从双边博弈走向多边博弈,最终导向共同合作的第三方机构。国际争端解决的发展逻辑,是以区域一体化与经济全球化及其互动为基础的,进而形成了国际法实效的区域差异。在一体化程度较高的区域,国家主权在外交博弈中更多的体现出权利的平等属性;在一体化程度较低的区域,则更多地体现出权力的实证法特质。整体上,前者的区域国际法的实效性远远高于全球平均水平,其国际关系将沿着条约—宪法性条约—宪法条约的轨迹不断的法治化,欧盟即为典型例证。后者的国际法发展水平则落后于全球平均水平,其国际争端解决机制也因此具有较强的区域特性,如亚太经合组织更倾向于通过外交方法来解决争端。导致这种国际争端外交解决差异的主要因素为当事国之间的政治互信、经济依赖以及民族文化融合。

在南海地区,许多主客观因素导致了争端博弈的复杂化。首先,欧洲国家的殖民统治、冷战的两极格局以及冷战后美国的亚太战略,都使南海周边国家之间因区域外因素的介入而缺乏基本的政治互信。其次,南海周边各国经济发展水平参差不齐、相互依赖程度较低,大部分国家在经济全球化中边缘化。最后,东南亚是世界的“文明地震带”,亚洲也是全球区域一体化最弱的地区。在这种背景下,南海争端中大国政治和小国政治之间的博弈脱离了正常的历史发展逻辑,难以受到区域方法和全球机制的约束。于是实力强大的国家倾向于以大国政治解决海洋争端,小国则倾向于寻求国际法或区域外大国的干预。在这样的背景下,争端双方与美国之间的复杂三角关系形成了南海地区外交博弈的困境。美国的新冷战思维和亚太战略与中国主张的南海政策的对立,使中美关系面临被小国政治利用的风险;同时,南海争端也会被美国利用为其海洋霸权服务。就全球法治的实然状态而言,霸权大国与新兴大国之间的双边关系是国际法难以规制的对象,当这种对立的全球性大国博弈集中于南海时,其区域安全就越发脆弱。

(二)南海争端法律解决的困境:“南海仲裁案”的实践

在关于南海争端的外交博弈中,中美关系的变幻莫测及双方实力的对比变化,使菲律宾的域外同盟充满不确定性。依据1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)对中国提起仲裁成为菲律宾运用小国政治的最佳选项。对于菲律宾来说,仲裁的外交成本最小而收益最大,它符合其盟国美国针对中国的成本强加战略,也得到日本等国家的支持。然而,仲裁庭作出的不公正“裁决”使“南海仲裁案”成为一场闹剧。

1.区域外大国因素与仲裁庭设立的公正性

任何国际争端解决机制都不是在权力真空中运行的,大国政治往往影响国际法的实施机制。“南海仲裁案”表面上是中菲海洋争端的司法解决,实际上是中美两个大国政治外交博弈的体现。尽管在争端诉求上美国不是真正的利益相关者,但为了维护其全球霸权,美国提出“重返亚太”战略,干预南海争端,通过亚洲盟国来遏制中国。作为美国的重要盟国,日本也在幕后积极推动“南海仲裁案”。美国和日本实际上是菲律宾背后的隐形大国,其霸权政治和大国政治的实践影响了仲裁庭的设立和运行。

“南海仲裁案”明显受到了区域外大国和区域外司法能动主义的影响,进而导致了判决的非公正性及其执行困境。由于中国缺席仲裁,依据《海洋法公约》规定而指定的5名仲裁员中,国际海洋法法庭日本籍庭长柳井俊二指定了4名仲裁员,第5名仲裁员是菲律宾为自己指派的。鉴于美国、日本和菲律宾在南海问题上的同盟关系以及中日东海争端的事实,日本无疑是中菲南海争端的利益相关者。此外,柳井俊二的工作经历和相关社会任职也使其中立性受到质疑,按理他在仲裁庭的设立特别是仲裁员的指定上应当回避,但事实上他完全主导了仲裁庭的人员构成,并导向区域外司法能动主义的过度适用,从而影响了管辖权和实体问题审理的公正性,最终导致了完全倒向菲律宾的裁决。

2.南海仲裁的域外司法能动主义

司法能动主义渊源于普通法系的衡平法,它是指法官在审理案件中偏离既定成文法或先例规定,以政治信仰或公共政策为指导,扩大公民权利范围,以实现社会公平。司法的基本特征在于被动性,因而能动司法应具备特定的社会背景、政治基础和逻辑前提,这3个条件集中体现为宪法、法律原则以及奠定两者合法性基础的社会正义共识。由于国际社会不存在享有普遍管辖权的强制性司法机构,国际层面的司法能动主义也就缺乏制度基础,因此国际社会的司法严格上说是一种争端解决机制,它以当事国对相关实体规范和程序规范的同意为前提。由于民族文化的多元、世界宪法的缺乏以及对国际法基本原则解读的差异,国际争端的法律解决应坚持司法抑制主义而非司法能动主义。尽管欧洲法院的能动司法确立了欧盟法的优先性和直接效力等基本法律原则,但欧盟宪法性条约已经超越国际法的边界而发展为“自成一类的法律”。

国际司法机构的运行机制深受多元文化的影响,其法官构成应能代表世界各大法律文化,这种代表性实质上是对能动司法的一种民主限制。法官在地理区域和法律文化上的代表性有助于国际争端的事实认定和法律适用。然而,“南海仲裁案”的仲裁庭成员中并没有亚洲籍成员,完全是西方法律文化的代表。如此仲裁庭做出的仲裁裁决想要获得争端双方的共同认可无疑是很难的。更重要的是,从司法能动主义的概念界定出发,“南海仲裁案”的裁决也完全脱离了国际法的社会基础,违背了国际争端解决机构的被动性和基本功能定位。首先,仲裁庭对“岛屿”的界定适用严格的标准,虽然其旨在发展软法以遏制此起彼伏的海洋争端从而维护海洋安全与秩序,但通过司法判决来维护国际社会的和平超越了司法抑制之权限,这项职能应由联合国安理会予以实施。其次,基于国家主权原则的支配地位,对于核心利益特别是国家领土问题,国家在条约实践中一般予以保留,《海洋法公约》也为此设定了例外条款。但是,仲裁庭在对争端定性时通过能动司法将次要特性界定为主要特性,从而不适用中国对领土争端的排除性声明,最后,仲裁庭忽视了大国合作与对抗对裁决执行以及国际安全的影响。在大国政治与国际法的互动中,仲裁庭应坚持以司法抑制主义而非司法能动主义规范争端背后的大国关系,特别是涉及领土完整的国际争端。虽然“南海仲裁案”仲裁庭维护世界和平的目的是令人向往的,但结果却适得其反。

“南海仲裁案”的区域外司法能动主义及其裁决的执行困境表明,南海争端的法律解决方法缺乏其必要的社会基础,它脱离了南海周边国家之间的政治互信、经济依赖和文化融合的一体化现实。虽然中菲双方所坚持的外交方法和法律方法都属于争端之和平解决,在国际法上都具有合法性,但它却形成了南海争端和平解决机制的内在悖论。这种悖论根源于国际法传统价值观的历史局限性。在国际法的传统价值观上,和平与发展是国际社会的两大主题,国际国际社会和国际法更强调战争或武力之禁止的消极和平,但对共同发展之积极和平缺乏应有的重视。同时,经济上的相互依赖可以促进主权国家之间的政治互信,国际市场的四大自由流动可以促进文化融合。在这种条件下,超国家的司法机制才会成为争端方的共同选择。

单纯的外交方法或法律方法无法有效地解决南海争端,南海争端有着复杂的背景和现实,不应再用传统目光去看待其解决,中国作为争端一方,应转换思路,着力创新,寻求新的争端解决思路。

二、国际法价值观的新发展:人类命运共同体理念及“一带一路”的外交实践

国际争端解决的司法化是国际法发展的必然趋势,南海争端的和平解决与南海地区的共同安全依赖于区域一体化的深入发展。“蓝色圈地运动”使全球海洋争端此起彼伏,在亚太地区,由于区域一体化程度较低,南海争端日益威胁其和平与稳定。西方国家实力的衰落,使其主导的全球公共产品难以为继。在这种国际背景下,中国提出构建人类命运共同体的方案,它将为“一带一路”沿线国家提供国际安全和经济合作制度等公共产品,也将推动亚洲的一体化。人类命运共同体的共建是实现世界和平与发展的中国方案,是和平共处五项原则在全球化时代的新发展。人类命运共同体理念确立的共同、综合、合作、可持续的新安全观是国际法价值观的新发展。在“一带一路”的共建中,这一新安全观是对传统集体安全制度的超越,使国际法的价值实现了从消极和平到积极和平的变革。

(一)人类命运共同体理念及其新安全观:国际法价值的新发展

当今的人类正处在一个挑战层出不穷、风险日益增多的时代,为了回应21世纪世界和平与发展两大主题所面临的严重挑战,习近平主席先后在联合国等重要国际平台提出了构建人类命运共同体的理念和主张。人类命运共同体构建的主要目标和基本原则确立了全球化时代的新安全观。它继承、弘扬和发展了国际法的核心价值和基本原则,促进了中国外交政策的新发展。

1.“人类命运共同体”的理论解读

2011年由国务院新闻办公室发布的《中国的和平发展》白皮书首次提出“命运共同体”的概念。2012年中共第十八次全国代表大会正式提出“人类命运共同体意识”。2013年3月,习近平主席在莫斯科国际关系学院发表演讲,首次对外提出“人类命运共同体”的概念。2015年9月,习近平主席在第70届联合国大会一般性辩论中全面论述了人类命运共同体的基本理念和主要内涵,提出了共同、综合、合作、可持续安全的新观念。2017年1月,习近平主席在联合国日内瓦总部发表了《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲,阐释了构建人类命运共同体的中国方案,主要包括基本原则、更为明确的目标和更为系统的新安全观。2018年3月11日,在第十三届全国人民代表大会表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》中,“推动构建人类命运共同体”被写入《中华人民共和国宪法》,从而成为了具有最高效力的法律规范。人类命运共同体的理念已经为国际社会所认可。例如,2017年3月17日,联合国安全理事会通过有关阿富汗问题的第2344号决议,呼吁国际社会通过“一带一路”共建人类命运共同体。

一方面,人类正处在大发展、大调整、大变革时期,世界多极化和经济全球化使和平、发展、合作、共赢的时代潮流更加强劲;另一方面,全球化也使人类面临系列挑战和诸多风险,发展鸿沟日益突出,恐怖主义和气候变化等非传统安全威胁持续蔓延。这两个方面共同构成了人类命运共同体方案的时代背景和社会基础。继承和弘扬《宪章》的宗旨和原则,构建以合作共赢为核心的新型国际关系,是人类命运共同体理念的基本内涵。作为指导外交实践的宏观理念,人类命运共同体构建的目标也可以理解为其基本外延,它主要体现为:(1)坚持对话协商,建设一个持久和平的世界;(2)坚持共建共享,建设一个普遍安全的世界;(3)坚持合作共赢,建设一个共同繁荣的世界;(4)坚持交流互鉴,建设一个开放包容的世界;(5)坚持绿色低碳,建设一个清洁美丽的世界。为了实现这些目标,构建人类命运共同体应遵循的基本原则包括:(1)国家主权平等原则;(2)国际人道主义精神;(3)《宪章》的四大宗旨和七项原则;(4)和平共处五项原则。为了构建人类命运共同体,作为负责任的大国,中国对国际社会承诺:中国维护世界和平与促进共同发展的决心不会改变;中国支持多边主义以打造伙伴关系的决心不会改变。由此可见,平等性、共生性、合作性和安全性构成了人类命运共同体的基本特征。

2.人类命运共同体理念:和平共处五项原则的新发展

人类命运共同体旨在建设一个持久和平、普遍安全、共同繁荣和开放包容的世界,这与和平共处五项原则的主要内容和宗旨相一致,后者也是构建人类命运共同体所遵循的基本原则。和平共处五项原则具有开放性,其内涵随着时代的发展而不断丰富。人类命运共同体是和平共处五项原则在全球化背景下的新发展,这主要体现在“互”性到“共”性的飞跃和新安全观的提出,这些“共”性体现了人类命运共同体的基本理念。和平共处五项原则的前四项原则都有一个“互”字,这体现了大国和小国、发达国家和发展中国家之间的真正平等。“构建以合作共赢为核心的新型国际关系”是人类命运共同体的基本内涵。“坚持共建共享,建设一个普遍安全的世界;坚持合作共赢,建设一个共同繁荣的世界”,是构建人类命运共同体的基本目标。可见,构建人类命运共同体的核心关键词是“共”字。从“互”性到“共”性体现了国际法主体意识的新发展。“互”性揭示了国家间的平等,但其政治基础为双边外交博弈或两极格局之多边博弈。在冷战结束后,各国在全球化中形成了命运与共的“复合相互依赖”。同时,新自由主义使全球市场的负外部性日益增加,人类面临着非传统安全的生存威胁,在全球风险社会中,人类的主体性日益增强。国际人道主义精神是共建人类命运共同体的基本原则之一。英语词汇“humanitaitarianism(人道主义)”和“humanity(人类)”的同源性也揭示了人类命运共同体理念的人道基础。在这种社会背景下,从利益共同体到责任共同体再到命运共同体,是人类社会发展的必然趋势。从平等伙伴之对话协商到多边主义之共建共享,从经济之发展和繁荣到人文之包容和互鉴,最后到人类共享的绿色世界,和平共处五项原则的“共处”向共同体的“共荣”发展,并沿着一体化的“溢出效应”迈向人类命运共同体。

3.人类命运共同体的新安全观

习近平主席在构建人类命运共同体的中国方案中提出了共同、综合、合作、可持续的新安全观。这种新安全观是对在全球化的进程中安全威胁持续蔓延的一种积极回应,是对《宪章》宗旨和原则的继承和弘扬,是构建以合作共赢为核心的新型国际关系的必然要求。无论是和平共处五项原则,还是以《宪章》为基石的现代国际法,都以国际和平与安全为首要价值。人类命运共同体的新安全观的实践并不是从“共处国际法”迈向“共进国际法”,而是“共存”或“共处”之状态及其合作方式发生转变。和平共处五项原则“共处”的英文措辞“Co-existence”实为“共存”之含义。在冷战时期,国家间的共同生存强调的是武力规制之传统安全意义下的“共存”。在经济全球化时代,随着非传统安全的出现,“共存”也衍生出新的内涵和外延,还包含整个人类以及人与自然之间的共同生存,这是共同安全和综合安全的应有之义,也体现了人类安全的可持续性。

构建人类命运共同体的基本目标体现了新安全观的核心地位。“坚持对话协商,建设一个持久和平的世界”“坚持共建共享,建设一个普遍安全的世界”表明只有通过主权国家之间的合作才能实现共同的、持久的与普遍的和平,大国霸权和传统的集体安全制度都依赖于武力或武力之威慑,这种消极安全在无政府状态的国际社会中是极为脆弱的。恐怖主义和气候变化等非传统安全问题在经济全球化时代危及人类的整体生存,包含传统与非传统安全的综合安全以及保护地球环境的可持续安全,便成为人类命运共同体安全观的基本构成要素。坚持合作共赢,建设一个共同繁荣的世界,既可以通过相互依赖关系超越战争以实现消极的和平,也可以在共同繁荣中消除结构暴力以追求积极的和平,只有这样才能建立普遍安全的世界。在这种新安全观的支配下,利益共同体和责任共同体必然导致命运共同体。

人类命运共同体的构建将实现从“共处”之和平到“共同体”之和平的飞跃。无论是利益共同体、责任共同体,还是未来的人类命运共同体,都以共同安全为前提。因国际背景的差异,共同安全的范畴也有不同。在冷战时期,共同安全的主要内涵限定于传统军事安全意义上的消极和平;在人类命运共同体的新安全观之下,共同安全的内涵逐渐向非传统安全意义上的积极和平发展。如果说前者主要体现在军事同盟之共同安全和联合国之集体安全,后者则体现为普遍安全、积极和平的实现。人类命运共同体是一种宏观理念和长远目标,其持久和平与普遍安全的实现必须依赖于更为具体的外交实践。

(二)“一带一路”与积极和平:国际法价值观革新实践的中国方案

冷战后,全球化的深入发展降低了世界大战的可能性,整体上经济全球化日益凸显其负外部性。尽管联合国的集体安全制度整体上实现了国际社会的消极和平,但是非国家行为体(如恐怖主义组织)形成的安全威胁却日趋严峻,积极和平逐渐发展为国际法价值追求的重要目标。

1.联合国的宗旨和国际法上的消极和平与积极和平

《宪章》的宗旨和原则是人类命运共同体的价值基础。《宪章》第1条为联合国及其会员国规定了四大宗旨,其中前3款为实质性宗旨,它们构成了国际法的基本价值,而第4款则是程序性宗旨。就其关键词而言,前3款内容可以概括为维持国际和平及安全、发展国家间的友好关系、促进对全体人类之人权及基本自由之尊重3项宗旨。进一步分析这3款的具体内容,便发现其先后顺序体现了消极和平与积极和平的内在逻辑及其在国际法实践中的优先等级。

《宪章》第1条第1款“维持国际和平及安全”,阐述了国际法的首要价值。“制止侵略行为”“破坏和平之国际争端”等措辞将和平界定为消极和平。消极和平主要强调禁止国家间的战争或武力以维护安全秩序。国际和平,即国际法语境下的秩序,可以分为霸权之和平与正义之和平。在国际社会中,民族文化的多元导致国际正义认同的缺失,无政府状态导致公民政治的缺乏,现阶段的国际和平仍取决于大国政治和国际法的博弈以及两者对霸权政治的共同抑制。由《宪章》的基本宗旨和当今国际社会的现实可知,正义尚未上升至现代国际法的终极价值,但就人类社会的发展规律而言,国际关系必然由霸权政治经大国政治后迈向大国小国实质平等之民主政治。相应地,消极和平也逐渐向积极和平过渡,国际和平也随之发展出正义的内涵。

《宪章》第1条第2款要求在平等的基础上发展国家间友好关系,它预示着从消极和平向积极和平过渡的历史轨迹。国家间友好关系是战争关系的对立面,而且第2款体现的“普遍和平”与第1款体现的集体安全制度有所不同,它是在“友好关系”中实现和平,这种和平更为积极,更为持久。从传统的军事同盟到联合国集体安全制度,再到联合国所有成员国之间的普遍和平,揭示了双边博弈到多边博弈再到所有国家安全合作的必然规律。通过经济合作来实现各国的共同发展则是第2款“增强普遍和平”的最佳“其他适当方法”。这种普遍和平的合法性基础是“尊重人民平等权利及自决原则”,主体为人民,其平等比国家之平等更富有民主性。对人民平等权利的尊重,也意味着集体人权的重要性和发展趋势。

《宪章》第1条第3款规定通过经济、社会和文化等领域的国际合作来非歧视地尊重全体人类的基本人权和自由。法西斯国家肆意践踏人权的行为推动了二战后国际人权法的迅速发展。对基本人权的尊重可以防止战争践踏生命权。更为重要的是,国际人权的充分实现意味着主权国家对国际层面上个人生命权的保护,在微观的社会层面上也会促进不同国家国民之间的交流、理解和尊重。而民族文化的融合将促进国际正义的共同认知,使普遍和平具有正义性。《宪章》第1条前3款体现了人类社会秩序发展的历史趋势,消极和平与友好关系之发展的最终目标是促进基本人权的不断完善,正因为如此,和平权、发展权和环境权也被界定为“人民”的集体人权。正义之和平或积极和平体现了儒家文化中的和谐观,构建“和谐世界”与人类命运共同体都是中国追求积极和平的行为表征。

2.经济全球化与国际社会的安全威胁

全球化,就其权威定义而言,主要是指经济全球化的过程。经济全球化现已成为不可逆转的发展趋势和不可抗拒的客观现实,世界贸易组织首任总干事雷纳托·鲁杰罗曾指出:“阻止全球化无异于阻止地球自转”。所有国家都是全球化的受益者,但收益最大和冲击最小的是发达国家,收益较大和冲击最大的则是发展中国家。美国经济战略研究所所长克莱德·普雷斯托维茨认为,经济全球化是美国核心利益所在,因为它是“新经济”的关键之一,也是全球民主与和平的最强大推动力量。和平与发展是当今国际社会的两大主流,全球市场经济的发展能促进消极和平的实现,在此意义上,“世界是平的”。

然而,近年来国际恐怖主义的威胁、民粹主义的兴起以及逆全球化趋势的出现,说明世界在和平与安全的维度下并不是平的。全球化在很大程度上是美国的经济全球化,美元的国际货币地位和美国所主导的全球金融贸易规则体系,使其经济对外具有剥削性和寄生性,从而造成了全球化的发展鸿沟。西方全球化的理论基础——新自由主义——主张西方国家的跨国公司在全球追求绝对的市场自由,削弱东道国对跨国经济活动的正当性规制。发达国家享有全球经济活动的大部分正外部性红利,而发展中国家则承担了大部分负外部性后果。“中心—外围”理论的实践和高环境成本产业向发展中国家的转移使经济全球化具有非公正性,它在全球贫富悬殊中导致了分裂的世界。基于经济全球化的非均衡性和国际经济秩序的非公正性,许多国家在国际人权法的实践中主张发展权和环境权等第三代人权。尽管发展权在内涵和外延上存在模糊性,但它是发展中国家对经济全球化的一种法律回应。

非跨国经济活动的负外部性由国内法予以规制,而国际公共产品的供给不足、全球治理机制的不完善和经济全球化的负外部性,导致各种非传统安全威胁在国际社会的持续蔓延。经济全球化必然伴随着科技全球化,互联网等高科技给现代军事网络系统带来的风险、核武器等大规模杀伤性武器形成的安全威胁,使人类面临严重的生存危机。基于经济、政治和文化的共生性,美国的经济全球化及其新自由主义必然推行文化霸权主义和“文明冲突论”。经济全球化的发展鸿沟和西方文化的非包容性是恐怖主义的温床,是各种跨国犯罪的催化剂。尽管经济全球化在某种程度上促进了消极和平的实现,但非传统安全在特定的条件下会诱发战争,并使战争的主体非国家化。现代国家在应对跨国的非传统安全威胁时深受不对称性之苦,西方大国不会放弃军事打击手段。因此,非传统安全反过来也会危及国际社会的消极和平。

3.“一带一路”与积极和平的实践

“‘一带一路’是构建人类命运共同体的重要实践”,一带一路”倡议不但实践了《宪章》第1条消极和平向积极和平迈进的发展逻辑,而且能消除经济全球化的负外部性,以主权平等、经济互利和文化包容促进国际社会的积极和平。《宪章》第1条的前3款依次表述了迈向积极和平的历史进路、具体方法及其社会基础:就人类文明的整体发展趋势来说,从第1款的消极和平到第3款的积极和平,代表着自然法的发展方向;就国际和平与安全的主体论而言,“一带一路”倡议与《宪章》第1条前3款的主体演变逻辑相一致,即从主权国家到联合国之“人民”,再到“全体人类”。从这个意义上,可以说,人类命运共同体新安全观的提出是国际法价值观的变革。

“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”是丝路精神的核心,也是“一带一路”倡议的基本理念。和平合作是国际法价值实现的必然要求;开放包容和互学互鉴是中华文明包容性的外交实践,与西方的“文明冲突论”形成鲜明的对比;互利共赢是消除全球发展鸿沟和实现持久和平的基本路径。“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通”(以下简称“五通”)是“一带一路”倡议的主要内容,它将在多元文化的背景下促进“一带一路”沿线国家的一体化,并沿着新功能主义的“溢出”和“环溢”路径构建责任共同体和命运共同体。亚洲的文化传统决定了政府之间的“政策沟通”是共建“一带一路”的前提,它有助于促进国际关系的法治化;大力投资“一带一路”沿线国家的基础设施以实现“道路联通”是“贸易畅通”的基本条件;而“货币流通”则是“贸易畅通”的功能“溢出”;“民心相通”是其他“四通”所产生的社会效应,是“一带一路”倡议开放性和包容性的互动结果。“共商、共建、共商”的建设原则是“一带一路”倡议基本理念的具体实践。“打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体和命运共同体”则是“一带一路”倡议的最终目标。

从基本理念、主要内容、建设原则到最终目标,“一带一路”倡议旨在沿着《宪章》第1条的内在逻辑发展沿线国家之间的政治友好与合作关系,通过平等互利使经济全球化真正造福于所有国家。“一带一路”倡议不但单向度地沿着“溢出”路径促进了消极和平向积极和平发展,而且也多向度地沿着“环溢”路径推动两者之间的良性互动,并最终融入共同安全。因此,“一带一路”倡议及其实施有助于实现国际和平与安全。更为重要的是,它通过“人类命运共同体”的理念及外交实践对国际法的价值体系进行了系统的动态重构。有学者认为,“国际法的价值之一就在于通过界定其主体间权利义务和协助解决争端来维持和平,保障安全”。致力于维护消积和平的集体安全存在着历史局限性,并不能实现世界的持久和平,而“一带一路”倡议及其实施则有助于通过沿线国家及其人民之间的复合相互依赖来实现积极和平。在“五通”中形成的四大自由流动必然在“开放包容”的内涵中推动民生就业和人文交流。“民心相通”是“一带一路”倡议及实施的社会根基,它使“经济发展带”升华为“文明交融创新带”,在全球化过程中消除恐怖主义和现代科技的安全威胁,为人类命运共同体奠定感性的社会基础,这在发展逻辑上也符合《宪章》第1条共同安全主体的发展逻辑,即从主权国家到联合国之人民再到全体人类。

“一带一路”倡议及其实施以各国间的经济合作为出发点,在社会领域广泛开展合作与交流,沿着“由下到上”的路径,将人文互信逐渐“溢出”到政治互信,推动沿线国家之间形成复合相互依赖关系,促进南海周边国家甚至亚洲国家的一体化进程。“一带一路”倡议及其实施在人文交流中使消极和平向积极和平发展,更为广泛和深入地维护了国际和平。“一带一路”倡议将安全作为全人类的共同利益,倡导以对话协商的方式解决安全问题,强调以安全的合作求得合作的安全。在推动国际经济合作,深化多边经济依赖的同时,区域性和全球性法律制度也会反作用于这种经济依赖。各国对法律公共产品的依赖将削弱军事力量和大国政治在争端解决中的重要作用,这是对集体安全制度的超越,也将有效地维护南海地区乃至世界的和平与安全。

三、南海安全合作的路线图:人类命运共同体新安全观之实践

大国政治和小国政治的外交博弈无法和平解决南海争端,脱离亚洲一体化现实和文化传统的域外司法能动主义,也使“南海仲裁案”的裁决成为一纸空文。人类命运共同体的理念所追求的积极和平与普遍安全为南海安全合作确立了基本原则。“一带一路”倡议及其实施也将推动南海安全合作走向一个新台阶。

(一)人类命运共同体新安全观与南海安全合作

1.人类命运共同体新安全观与积极和平

“安全”既是一种客观的状态,也是一种主观的心态,即客观上不受威胁与主观上没有感受到危险的存在。因此,“安全”具有主观和客观的双重属性,这种属性来自于行为主体对客观威胁的主观感知。正义和秩序是国内法的两大法律价值,其中正义是终极价值,秩序则是形式价值。“秩序是法律的形式价值,它意味着某种程度的关系的稳定性、结构的一致性、行为的规则性、进程的连续性、事件的可预测性以及人身财产的安全性。秩序的核心是安全,即那些出乎意料的、难以控制的、混乱的以及其他诸如此类的危险事情不会发生。”安全和秩序在价值上是中立的,它们都对正义价值开放,并由后者决定其本质和发展方向。安全的客观性根源于人对客观世界的依赖,这种依赖与人的自然、生物和社会属性密切相关,它们依次决定了人类存在的物质基础、生物本能和社会关系,并依次沿着客观的形而上的路径向价值的主观性迈进。安全的主观性根源于人的文化认同、价值观和生活体验。安全的主观性以家庭为单位继承了动物的生存本能和欲望——对生存资源的争夺和对同类或幼崽保护,尽管这不是“社会”安全,但它揭示了原始状态下安全对于物质资源的依赖性,无政府状态下的国际安全更是如此。

人类对自然资源的依赖必然导致生产力发展的决定性作用,“安全”是行为体关系互动的产物,人是社会的动物,其社会性在生产关系的空间扩展和专业分工中使安全的行为主体不断多样化。无论是从社会学还是法学的角度而言,自然人都是原始的行为主体或法律人格者,其他的主体都是由自然人派生而来,或者说这些主体的安全价值都渊源于自然人,但是由于行为主体之间的互动关系,这种安全的主观性和主体间性又具有客观的社会性。人的社会属性建构了各种经济法人、政治共同体和社会群体,这些行为体都追求不同的价值,而作为秩序之核心的安全是所有行为体的共同追求,但是由于安全的形式意义,不同的行为体对安全的实质内涵存在不同的理解。对于社会群体和政治共同体而言,行为体的宗教信仰、民族文化及其身份认同,都会影响安全威胁的主观判断和实践分歧。安全的主观性及其主体拓展使国际和平与安全成为国际法的基本价值。从逻辑上讲,秩序是安全与和平的上位概念,和平是安全的下位概念。和平是国际社会中跨国行为主体之间的一种安全状态,在人类永久和平的目标下,安全是和平的基本保障和重要标志。

人类命运共同体之共同、综合、合作、可持续的新安全观,分别以安全的主体论、本体论、运行论等基本范畴构建了其四大要素相互区别又相互联系的内在统一体,并沿着安全的主体性和客观性揭示了积极和平与普遍安全得以实现的基本方向。共同安全体现了国际安全的主体间性,即各种跨国行为体之间的相互依赖及其互动关系,它抛弃了零和游戏、你输我赢的旧思维,主体论含义下的共同安全及其互动性促进了积极和平的外交实践。社会分工的专业化和世界市场的四大自由流动,使不同行为主体之间的社会关系复杂化,现代科技特别是互联网的迅速发展也导致了行为主体的不确定性,网络行为所造成的全球公害使非传统安全威胁持续蔓延。综合安全追求不同社会关系中的传统和非传统安全,并促进两者的互动以实现本体论含义下的普遍安全。科技是第一生产力,虚拟经济和虚拟世界使金融安全和网络安全成为国际社会的新问题,综合安全在客体论含义下坚持了国际安全的普遍性,使其外延既包括实体经济和现实世界,也包括虚拟经济和虚拟世界。合作安全从运行论视角阐释了积极和平得以实现的路径,即摆脱冷战思维的零和游戏,通过多边主义、伙伴关系来实现非零和博弈的合作安全。可持续安全是安全客观性的主要体现,各国在经济上的共同发展和人类在资源上对大自然的物质依赖,都说明只有人类命运共同体的共同繁荣和绿色低碳才能实现可持续的安全,这也是普遍安全和积极和平的内在要求。

2. “一带一路”框架下的南海安全合作

和平解决南海争端既是南海安全合作的基本前提,也是人类命运共同体新安全观的现实起点。小国政治和大国政治之间的博弈与“南海仲裁案”的域外司法能动主义,导致了南海地区的安全困境,唯有通过“一带一路”倡议的实施来实践人类命运共同体的新安全观,南海周边国家才能实现积极和平与共同安全。以亚洲一体化为背景,人类命运共同体新安全观框架下传统安全与非传统安全以及消极和平与积极和平之间的互动,将为南海安全合作迈向新台阶提供基础。

南海安全合作是国际合作原则的实践。国家之间的政治互信是区域一体化与和平解决争端的基本前提,增强南海周边国家的政治互信在安全合作中具有战略意义。“一带一路”倡议提出的“政策沟通”可以增进国家之间的相互了解与信任,维护亚洲的和谐稳定。南海是领土争议和历史遗留问题集中的区域,应当通过各种合作平台,加强高层交往与对话,为南海安全合作固本强基。而“民心相通”可为多边合作中的政治互信消除“民主赤字”。“一带一路”沿线国家的基础设施建设可以改善和提高人民的生活水平,人文交流也能促进亚洲的民心相通,这便为政府间的政治互信奠定人文和社会基础。在有关事项的“政策沟通”中,应坚持从低政治到高政治依次合作的原则。出于经济、政治和文化的差异性,南海周边国家在安全合作中应遵守一般国际法之义务,并依次在双赢、多赢和共赢的国际合作中追求共同安全。大国政治和小国政治在南海的博弈最终导致了南海地区的安全困境,人类命运共同体之新安全观在南海地区的实践逻辑,就是区域争端采用区域方法或区域机制解决,即区域内的各国无论大国抑或小国均融入区域一体化,从而形成命运共同体,实现南海地区的共同安全。

通过“一带一路”倡议及其实施构建亚洲特性的区域经济合作制度和争端解决机制,可以推动南海地区的安全合作。以往的区域合作实践以欧盟和北美自由贸易区最为典型。前者以欧洲基督教文明为基础,后者以美国的新自由主义为基础,但两者所对应的国际主义都无法适用于亚洲以及南海次区域的一体化。亚洲和南海周边国家的经济发展水平决定了“一带一路”建设的经济合作模式及其特定合作领域的优先性,“道路联通”“贸易畅通”“货币流通”便成为“一带一路”沿线国家互联互通的重点。通过亚洲基础设施投资银行和丝路基金的建设,“一带一路”倡议的实施可以满足南海周边国家落后经济的基础设施建设需求,基础设施的对接和联通将促进沿线国家的全方位联通和利益融合。与欧洲的一体化和经济全球化的水平相比较而言,南海地区很难建立欧盟和世界贸易组织那种超国家的法律争端解决机制,其争端解决机制更宜借鉴亚太经合组织那样尊重亚洲文化的多样性以及国家主权的主导性,同时也应遵循经济全球化的发展趋势,即从双边的对立博弈迈向多边的国际合作。更为重要的是,平等互利与合作共赢的经济一体化所实现的共同繁荣,是人类命运共同体新安全观中共同安全与合作安全的基本前提,随后才能发展为可持续的安全。

南海周边国家在宗教、语言和政治文化上具有多样性。民族主义给政府间合作造成了一定的民主压力,经济全球化的边缘化效应和文化多样性,也为极端宗教主义及其恐怖行为培育了社会土壤。促进南海周边国家之间的人文交流,实现民心相通,必须与经济联系和相互依赖程度相适应。在缺失经济一体化溢出效应的情形下,政府主导的人文交流容易被误读为文化霸权主义。随着经济一体化的深入发展,商品、资本、服务和自然人的四大自由流动将充实旅游、艺术和学术等领域的交流合作。共建“一带一路”,包容开放是基础,民生就业是关键,人文交流是支撑,只有民众受惠于经济合作,才会使“一带一路”成为培养情感共同体的文化纽带。当这种作用在民主决策中得以体现时,经济一体化的合作就会环溢至政治合作。在国际法的国内实施方面,这种人文和社会基础将提高国际法的实效,在国际关系的实践中,它必然使对立的双边零和博弈走向合作的多边非零和博弈。只有新功能主义的溢出和环溢效沿着自由市场的逻辑和文化融合的路径将国际合作发展到不同的功能领域时,它所追求的安全在客体和主体上都具有普遍意义,其赖以实现的和平才是积极的持久和平。

(二)南海安全合作的路线图

南海安全合作既是一个政治问题,也是一个法律问题,而多边合作制度是两者的统一体。经济全球化的复合相互依赖和区域一体化的溢出效应使这种统一体延着低政治的经济合作到高政治的经济合作的逻辑不断深化为国际法的合作规范。同时,南海地区的安全合作也将由非传统安全向敏感的传统安全溢出,最终和平解决南海争端。但是,无论怎样,南海周边国家的区域一体化是实现其区域安全合作的前提和基础。

首先,以人类命运共同体为基本理念,通过“一带一路”的共建,中国应积极推动南海地区的贸易自由化,只有这样才能沿着经济融合、政治互信和文化融合的溢出逻辑为南海争端和平解决奠定基础。沿着经济一体化的不同层次,加强“一带一路”倡议和东盟一体化之间的良性互动,在复合相互依赖中构建利益共同体,以此为前提,经济全球化所形成的国际问题和南海地区的安全困境将促使南海周边国家通过政治互信构建责任共同体。以区域一体化为其社会基础,南海周边国家之间的国际合作原则的法律实践才存在政治动力,争端各国才愿意善意地解释《海洋法公约》并遵守一般国际法和国际海洋法之普遍义务,进而在国际法和地缘政治的互动中建立与区域一体化水平相适应的南海地区安全合作机制。

其次,在“一带一路”的共建中通过多边主义和伙伴关系来构建南海地区主义,并在此基础上实施和发展《海洋法公约》,在《海洋法公约》抽象性义务的框架下构建具有区域特色的半闭海法律制度,避免南海周边国家成为区域外大国分而治之和霸权政策的牺牲品。在履行《海洋法公约》非沿海国航行自由等国际义务的前提下,南海应该是南海周边国家的南海。为此,中国应推动南海周边国家根据《海洋法公约》第122条和第123条来发展闭海和半闭海制度,这是南海地区安全合作的法律基础,也是确定具体合作措施的前提。无视南海历史和现实背景片面解读《海洋法公约》的“南海仲裁案”闹剧及其“废纸化结局”表明,区域法律机制更有利于和平解决南海争端,否则争端双方将两败俱伤,而区域外大国则从中渔利,南海的共同安全也就无法实现。没有责任共同体,就难以构建利益共同体和命运共同体,南海周边国家应依《南海各方行为宣言》的精神缔结具有条约性质的《南海行为准则》,区域性条约是构建南海责任共同体的法律基础。在安全合作领域,南海周边国家可以借鉴北极法律制度建立南海合作理事会,以南海周边国家为核心,并依各国与南海的地理、历史与利益联系界定不同类型的成员国。中国和东盟之间的政治合作平台、《南海行为准则》以及南海合作理事会,都可以避免区域外大国的干预而导致南海争端国际化。

再次,根据人类命运共同体新安全观四大要素的内在逻辑和互动关系,中国应推动南海周边国家在海洋非传统安全和海洋执法领域进行多边合作。经济全球化的负外部性引发了日益突出的海洋非传统安全问题,《海洋法公约》生效之后的全球化发展使其法律制度具有滞后性,已经无法有效应对此类海洋非传统安全问题。南海是最重要的国际贸易通道和能源通道之一,南海周边国家的海上执法力量极为薄弱,南海诸岛地形复杂,日益猖獗的海盗行为、恐怖主义以及海上跨国犯罪都严重威胁到海上通道的安全。南海周边国家应加强海洋执法合作以打击海上犯罪,并缔结刑事司法协助条约以提高合作效率。环境保护合作也是南海非传统安全合作机制建立的重要议题。南海的地缘政治和环境污染的地理成因与地中海相似,前者可以借鉴欧共体1975年提出的“地中海行动计划”,该计划框架下的巴塞罗那公约体系和派拉格斯海洋保护区都使地中海海洋环境保护富有成效。海洋环境保护合作既可以绕过敏感的领土争议以维护共同利益,也可以推动地区主义的发展和国际义务的遵守,以执法管辖和司法协助合作来保障非沿海国的海洋航行自由。随着经济全球化的公地悲剧日益严重,南海周边国家可以根据南海海域的生态标准、社会经济和文化标准、船舶交通以及海洋地理等因素来设立国际海事组织主导下的“特别敏感海域”。

最后,通过共建“一带一路”使南海周边国家的安全合作由低政治向高政治溢出,非传统安全的维护有时也依赖于传统的安全合作。在传统安全领域,可以通过“互联互通”来加强南海地区的海上运输信息合作。经济全球化使海洋非传统安全的挑战越来越严峻,随着政治互信、经济融合以及文化包容的增强,南海周边国家之间的政治合作可以向军事合作和共同开发等敏感领域扩展。强化军事冲突的预防和管理机制,有效管控分歧和争端。在海盗行为和恐怖主义的应对以及海洋灾难与事故的救助方面,军队因其行动高效可成为南海安全合作的主体。海洋资源的争夺是“蓝色圈地运动”的重要动机,共同开发也是南海合作较为敏感的领域,当南海区域一体化进一步深化时,在坚持海洋可持续利用原则的前提下,南海各国可以搁置领土争议,共同开发南海资源。

四、结  语

南海安全问题与大国政治和小国政治的博弈息息相关,南海争端的和平解决是国际政治和国际法所面临的共同难题。对于中国而言,南海的安全合作可以成为共建“一带一路”和构建人类命运共同体的现实起点。在美国的冷战思维、话语霸权以及“中国威胁论”的影响下,南海周边国家有可能错误解读中国的南海政策。微观的南海争端解决实践将成为国际社会透视人类命运共同体理念的样本。在区域化程度最低的亚洲,人类命运共同体在现实的国际关系中虽然难免带有理想色彩,而中国解决南海争端的实践则又依赖于国家主权和锐实力,前者体现的是全球主义观念,后者体现的是国家主义观念,两者之间的反差将削弱中国的国际软实力。但是,全球主义与国家主义的适用并不是普遍和绝对的,针对不同的地理区域或合作领域,其适用具有一定的选择性和相对性。在南海安全问题上,结合亚洲一体化的现状和南海地区的地缘政治,积极推动“一带一路”倡议的外交实践,在新安全观的框架下加强南海地区的安全合作,相信普遍安全与持久和平不会成为空中楼阁。南海争端的和平解决,是南海周边国家开展安全合作的现实基础,否则“一带一路”和“亚洲梦”都会失去依托,利益共同体和命运共同体也必须以安全共同体为前提。“一带一路”倡议和中国南海政策的最佳结合,就是根据新安全观的内在逻辑来构建南海地区的安全合作机制。在消极和平与积极和平、传统安全与非传统安全的辩证互动中,推动南海争端解决的和平解决也将成为“一带一路”倡议对国际法价值的重大贡献之一。

[载《法商研究》2018年第3期。编辑时隐去了注释,完整版原文请于CNKI数据库下载]


责任编辑 何 艳

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